Roma, 3 febbraio 2004

 

Premessa

Il Comitato di garanti, l'organismo voluto fin dall'art. 21, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 a garanzia dei dirigenti contro possibili abusi dell'Amministrazione e concretamente istituito nel novembre 1993, con quasi sette anni di ritardo, è ormai scaduto da qualche mese e l'Amministrazione non ha ancora provveduto alla sua ricostituzione né a disporne una proroga, in via eccezionale, fino alla nomina dei nuovi componenti.

Il risultato è che i dirigenti vengono così privati di un essenziale strumento di garanzia che, negli anni trascorsi, in numerosi casi, ha impedito l'adozione di impropri provvedimenti di recesso dall'impiego nei confronti di colleghi e, in altri casi, ha legittimato la reazione espulsiva dell'Amministrazione avverso dirigenti responsabili di gravissime mancanze.

Poiché per circa due anni e mezzo ho fatto parte del Comitato, in qualità di rappresentante dei dirigenti eletto, ritengo doveroso sintetizzare nelle pagine che seguono  i dati essenziali di questa mia esperienza e metterli a disposizione di tutti ([1]).

 

 

RELAZIONE SULL'ESPERIENZA DEL COMITATO DI GARANTI

 

Competenze del Comitato

Ai sensi dell'articolo 13 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ([2]), il Comitato di garanti esercita le proprie funzioni con riferimento alle proposte di provvedimenti sanzionatori a carico dei dirigenti di tutte le Amministrazioni dello Stato anche a ordinamento autonomo, e quindi anche di quelle non strettamente "ministeriali", relativamente alle quali era stato istituito il ruolo unico dei dirigenti dello Stato (cfr. All.to 1).

L'ambito di competenza del Comitato di garanti è stato modificato dalla legge 15 luglio 2002, n 145, che ha rettificato la precedente formulazione degli articoli 21 e 22 ([3]) del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Fino all'entrata in vigore della legge n. 145/2002 l'operatività del Comitato risultava espressamente limitata alle sole ipotesi – richiamate dal comma 2 dell'art. 21 del d.lgs n. 165/2001 – di grave inosservanza delle direttive o di ripetuta valutazione negativa, tali da indurre l'Amministrazione all'esclusione del dirigente dal conferimento di incarichi per almeno due anni o, nei casi più gravi, al recesso dal rapporto di lavoro.

L'intervento del Comitato non era quindi ammesso nelle procedure di revoca dell'incarico in essere e di destinazione ad altro incarico, conseguenti all'accertamento di responsabilità dirigenziali di minore gravità (comma 1 dell'art. 21). In tali ipotesi la garanzia del dirigente risiedeva solo nel richiamo all'osservanza della normativa in tema di valutazione, osservanza eventualmente sindacabile in sede giurisdizionale.

Nei casi previsti dal comma 2 si poneva, tuttavia, la questione dell'asimmetria delle sanzioni previste, giacché mentre il recesso dal rapporto di lavoro richiede necessariamente una procedura - nel cui ambito si inserisce il parere, obbligatorio e vincolante, del Comitato -, l'esclusione del dirigente dal conferimento di incarichi poteva conseguire a una mera inattività dell'Amministrazione, e in tal caso sarebbe mancato il provvedimento irrogatorio sulla cui proposta avrebbe dovuto innestarsi il parere del Comitato con la conseguenza di vanificare, in tal caso, la garanzia apprestata dal legislatore.

Con effetto dall'8 agosto 2002, l'articolo 3, comma 2, della legge n 145/2002:

- ha sostituito i primi due commi dell'articolo 21 del d.lgs n. 165/2001 con un unico comma ([4]), nel quale sono sintetizzate le diverse ipotesi sanzionatorie;

- ha riferito ai provvedimenti richiamati da tale unico comma il potere consultivo del Comitato di garanti.

In conseguenza della modifica normativa deve, quindi, ritenersi che sia necessario acquisire il parere del Comitato, purché espresso entro il termine di 30 giorni dalla richiesta in tutte le ipotesi di provvedimenti a carico di dirigenti conseguenti al mancato raggiungimento degli obiettivi o a inosservanza delle direttive, ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare ([5]). Su questo punto il Comitato ha suggerito al Dipartimento della funzione pubblica di richiamare l'attenzione delle Amministrazioni (cfr. All.to 2).

Rimangono estranee alla competenza del Comitato le questioni concernenti personale dirigente di Amministrazioni non dello Stato nonché quelle - pur se concernenti personale dirigente di Amministrazioni dello Stato anche a ordinamento autonomo - relative a provvedimenti o a inattività dell’Amministrazione (ad esempio trasferimenti o mancato conferimento di incarichi) che, pur potendo determinare, sul piano soggettivo, disagi o danni a carico di un dirigente, non possiedono dichiarati contenuti e/o intenti sanzionatori (cfr. All.ti 3 e 4).

Il Comitato ha avuto occasione di suggerire al Dipartimento di istituire nel proprio ambito, con riferimento alle sue competenze generali in materia di pubblico impiego, un osservatorio per il monitoraggio dei conflitti che oppongono, in sedi giudiziarie, le Amministrazioni dello Stato e i loro dirigenti sì da evidenziare eventuali punti critici della normativa, anche contrattuale, e possibili patologie gestionali (cfr. All.to 5). A tale proposta non è stato, peraltro, dato alcun seguito.

Va anche osservato che il nuovo testo modificato dalla legge n. 145/2002 contempla la possibilità di recedere dal rapporto di lavoro solo secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo e non più, a differenza del precedente, anche secondo le disposizioni del codice civile, peraltro richiamabili, come sono richiamate, dal contratto collettivo.

Su richiesta, infine, del Ministro della funzione pubblica il Comitato ha reso un parere pro veritate segnalando che, a proprio avviso, nelle ipotesi di modifiche normative all'assetto organizzativo e/o funzionale di uffici di livello dirigenziale, si debba procedere a un adeguamento consensuale dei contratti individuali interessati dalle modifiche e aggiungendo che tale adeguamento debba comunque salvaguardare i principi che regolano il delicato meccanismo del conferimento degli incarichi ai dirigenti (cfr. All.ti 6 e 6/A ([6]).

 

Questioni organizzative

Il Comitato è stato inizialmente costituito con decreto del 10 novembre 2000. In successione di tempo venivano sostituiti, prima – con decreto dell'11 settembre 2001 – il rappresentante dei dirigenti, eletto alla Camera dei deputati nelle elezioni politiche del 12 maggio 2001, poi – con decreto del 23 aprile 2002 – il Presidente dimessosi dalla carica il 4 dicembre 2001 ([7]).

Il Comitato ha sede presso il Dipartimento della funzione pubblica e, ai sensi dell'art.12 del D.M. 30 dicembre 2002, l'Ufficio del ruolo unico fornisce supporto organizzativo e di consulenza; non risultano ordini di servizio al riguardo.

Il Comitato non ha mai disposto di un adeguato sostegno logistico e operativo: è irimasto infatti privo di una propria struttura di segreteria e di locali e attrezzature di ufficio dedicate; per le sedute, ha utilizzato di norma il locali dell'Ufficio del ruolo unico (cfr. All.ti 7 e 7/A).

L'archivio del Comitato, gestito in modo artigianale, non risulta nettamente separato da quello dell'Ufficio del ruolo unico, risultando così contraddette le esigenze di riservatezza degli atti.

Il Comitato non è destinatario di alcun supporto informativo (Gazzetta Ufficiale, rassegna stampa, ecc.) né è possibile ai suoi componenti, salvo che ricorrendo a mezzi privati, accedere direttamente alla documentazione informatica via Internet.

Il sito web della Funzione Pubblica non fornisce informazioni riguardo al Comitato e nemmeno lo comprende nell'organigramma del Dipartimento.

Il Comitato è titolare di un indirizzo di posta elettronica, ma ai suoi componenti non è stata data comunicazione né dell'ID nè della password; l'indirizzo di posta elettronica del Comitato non è inoltre in alcun modo pubblicizzato nemmeno nel sito del Dipartimento.

E’ significativo che non sia stata predisposta una carta intestata al Comitato e che, ai suoi componenti sia stato, inizialmente, addirittura richiesto il “passi” per l’accesso agli uffici (cfr. All.to 24) ([8]).

Conclusivamente si deve, purtroppo, richiamare l'attenzione sulla circostanza che il Comitato è stato purtroppo considerato alla stregua di un'istituzione "ospite" e non "parte" del Dipartimento della funzione pubblica, con riflessi particolarmente gravi a carico del componente elettivo del Comitato, dirigente di prima fascia, per il cui incarico, nonostante le contrarie indicazioni del Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio (cfr. All.to 8), non è stato riconosciuto titolo a percepire la retribuzione di posizione variabile e la retribuzione di risultato.

 

Prassi interpretative e operative

Fin dal suo insediamento il Comitato, che nell'arco del proprio mandato ha esaminato una ventina di casi, ha ritenuto di interpretare la propria funzione di garanzia in termini non solo di tutela dei dirigenti nei confronti di provvedimenti ingiustificati a loro carico, ma anche di tutela dell'Amministrazione, vuoi nel senso di consentire, quando ritenute legittima e appropriata, l’erogazione delle sanzioni previste dall'ordinamento a tutela del buon andamento e della sua immagine specie laddove si presentassero casi di "indegnità" (cfr. All.ti 9, 10 e 11), vuoi nel senso di favorire, all'occorrenza, l'adozione di diverse opportune misure di autotutela (cfr. All.ti 12 e 13).

In particolare, secondo tale indirizzo il Comitato, nell'esprimere parere contrario su una proposta di recesso, ritenuta eccessivamente punitiva, ha sottolineato la gravità dei comportamenti addebitati al dirigente e comprovati dagli atti, al fine di stimolare l'Amministrazione ad adottare altri, più adeguati, provvedimenti sanzionatori (cfr. All.to 13).

Le istruttorie ai fini dell'espressione del parere richiesto dalle Amministrazioni sono state generalmente condotte non solo sulla base dell'esame della documentazione trasmessa dalle Amministrazioni medesime e di quella eventualmente fornita dai dirigenti interessati, ma anche in via orale, in separate audizioni delle parti, cui, su richiesta dei dirigenti, sono stati ammessi anche i loro legali e/o rappresenti sindacali.

Le audizioni sono state normalmente registrate su supporto magnetico, allegato al fascicolo. Il Comitato ha peraltro ritenuto inappropriato dare pubblicità ai contenuti delle audizioni, ritenendo che spetti alla parte motiva dei propri provvedimenti dare adeguato conto di tutte le risultanze acquisite, sia dalla documentazione cartacea sia dalle dichiarazioni espresse nelle audizioni, finalizzate – queste ultime – all'acquisizione di elementi di giudizio nel quadro del sistema  di garanzie predisposto dall'ordinamento (cfr. All.to 14).

La mancata adesione, da parte delle Amministrazioni, alla richiesta di audizione è stata ritenuta, dal Comitato, manifestazione di disinteresse relativamente all'ulteriore corso del provvedimento sanzionatorio proposto (cfr. All.to 15).

La circostanza che la pronuncia di pareri, ai sensi dell'art. 22 del d.lgs n. 165/2001, sia possibile solo in presenza di un'iniziativa dell'Amministrazione procedente non esclude, evidentemente, che il Comitato possa, e debba, prendere in considerazione anche gli esposti con cui organizzazioni sindacali rappresentative o singoli dirigenti lamentano comportamenti delle loro Amministrazioni che, a loro avviso, sortiscono effetti sostanzialmente sanzionatori.

Ciò in base delle seguenti due considerazioni:

- la possibilità di esprimere pareri da parte del Comitato è condizionata dall'esercizio di un'iniziativa delle Amministrazioni procedenti che, in ipotesi, potrebbero adottare il provvedimento senza richiedere il prescritto parere, costringendo il dirigente sanzionato a ricorrere alle sedi giudiziarie o a fare acquiescenza;

- la limitazione dell'attività del Comitato alle sole ipotesi di provvedimenti, adottati o in corso di adozione da parte delle Amministrazioni procedenti, renderebbe del tutto inefficace l'istituto di garanzia in tutti i casi in cui l'effetto sanzionatorio non discende da un provvedimento formale, ma da semplici comportamenti amministrativi, anche di natura omissiva.

Il Comitato non si è pertanto limitato ad esercitare la propria competenza nella forma della pronuncia del parere ([9]), ma è anche intervenuto in situazioni rappresentategli da esposti di organizzazioni sindacali rappresentative o di singoli dirigenti.

In tali casi il Comitato, previa verifica dell'attendibilità e della rilevanza dei fatti segnalati anche attraverso l'audizione del dirigente interessato, ha segnalato la questione, a seconda delle circostanze, all’Amministrazione interessata, al Dipartimento della funzione pubblica – anche ai fini di competenza del suo Ispettorato – per gli accertamenti del caso e per le eventuali iniziative di competenza, oltre che, quando necessario, alla Procura della Corte dei conti  (cfr. All.ti 12, 16, 17, 18 e 19).

Dopo un'iniziale oscillazione (cfr. All.to 20), il Comitato si è orientato nel senso di doversi esprimere anche su questioni riguardo alle quali era pendente una vertenza giudiziaria, ciò nella convinzione dell'opportunità di rendere possibile, alle parti interessate, la rappresentazione nel processo delle valutazioni del Comitato affinché l'autorità giudicante potesse, eventualmente, tenerne conto nel determinare il proprio convincimento.

Con una sola eccezione, relativa a un dirigente di prima fascia, i casi esaminati dal Comitato su richiesta dell'Amministrazione ([10]) o su esposto dell’interessato hanno riguardato dirigenti di seconda fascia, con incarico di seconda fascia o privi di incarico.

In nessun caso le Amministrazioni hanno supportato le proprie proposte di recesso o di sospensione dagli incarichi con la documentazione di una valutazione effettuata, richiamandosi talora a "relazioni" del dirigente sovraordinato, altre volte appellandosi a una generica "giusta causa" che avrebbe determinato l'esaurimento del legame fiduciario, giudicato elemento essenziale per la prosecuzione del rapporto di impiego dirigenziale.

A questo riguardo il Comitato ha ritenuto:

- che le valutazioni attinenti l’osservanza delle direttive e la verifica dei risultati debbano comunque essere effettuate secondo la normativa legislativa e contrattuale, anche quando si tratti di dirigenti in prova (cfr. All.to 21). Tuttavia, a quanto risulta, in almeno un caso l'Amministrazione ha proceduto al recesso nei confronti di un dirigente in prova senza richiedere il preventivo parere del Comitato (cfr. All.to 28);

- che il legame fiduciario, facilmente interpretabile in termini soggettivi, è fattore irrilevante ai fini della permanenza del rapporto di pubblico impiego dei dirigenti in quanto non ne è elemento costituivo e dunque il suo eventuale venir meno non può venire in considerazione se non nel senso della non credibilità della futura correttezza dell'adempimento contrattuale (cfr. All.to 9).

In alcuni casi. in cui i comportamenti addebitati al dirigente sono risultati di estrema gravità e compiutamente provati, talora accertati anche in sede giudiziaria, il Comitato ha ritenuto che la sostanza dovesse prevalere sulla forma e pertanto, anche se in presenza di inesattezze procedimentali o di considerazioni motive non del tutto conferenti, ha espresso parere favorevole alla proposta di provvedimento (cfr. All.ti 9, 10 e 11).

In alcuni casi le Amministrazioni hanno addotto a sostegno delle proprie proposte l'esistenza di una "giusta causa", ai sensi dell'articolo 2119 cod. civ., tale da non consentire "la prosecuzione, anche provvisoria, del rapporto" di lavoro, talora senza aver provveduto alla previa sospensione dall'impiego del dirigente o addirittura dopo aver proposto al medesimo un incarico dirigenziale rifiutato dall' interessato.

A questo riguardo il Comitato ha ritenuto:

- che il previo parere del Comitato sia comunque necessario ai fini della legittimità di un provvedimento di recesso anche quando questo esso sia motivato da una "giusta causa", ai sensi dell'articolo 2119 cod. civ. ([11]): diversa soluzione equivarrebbe a svuotare di contenuto il sistema delle garanzie voluto dal legislatore, giacché sarebbe sufficiente invocare la "giusta causa" per consentire all'Amministrazione di procedere senza l'osservanza della procedura prevista dall'art. 22 del d.lgs n. 165/2001 (cfr. All.to 22);

- che una tale "giusta causa" risulta comunque impropriamente invocata ove l'Amministrazione, al manifestarsi di questa, non abbia adottato coerenti determinazioni, avviando senza indugio la procedura di recesso e provvedendo, all'occorrenza e in via cautelare, alla provvisoria rimozione dalle funzioni del dirigente interessato (cfr. All.to 23).

Il Comitato ha anche avuto occasione di segnalare che non si ravvisa, nell'ordinamento, un potere di "messa a disposizione" dei dirigenti da parte dell'Amministrazione, salvo quanto disposto dalla legge n. 145/2002 in chiave sanzionatoria (cfr. All.to 21), e che il ritardo nel conferimento delle funzioni dirigenziali costituisce inadempienza che può implicare la configurazione di danni erariali sanzionabili in sede di giudizio di responsabilità (cfr. All.to 16).

In qualche caso il Comitato ha avuto rappresentate situazioni di "mobbing" e, in almeno uno, situazioni che non è esagerato definire persecutorie.

 

Ipotesi di aggiustamenti organizzativi e normativi

Sarebbe opportuno attribuire esplicitamente al Comitato la facoltà di avvalersi direttamente, per gli accertamenti istruttori, dell'Ispettorato della funzione pubblica, adeguatamente responsabilizzato sul punto.

La mancanza di un sistema sanzionatorio nei confronti delle amministrazioni in caso di violazione delle regole di garanzia potrebbe essere supplita statuendo la nullità dei provvedimenti di recesso eventualmente adottati senza aver previamente richiesto il parere del Comitato o in difformità da esso.

Quanto al termine di trenta giorni dalla richiesta, entro cui il Comitato può efficacemente esprimere il proprio parere, sarebbe utile stabilirne l'interruzione nel periodo feriale e chiarire che esso resta sospeso fino all'avvenuta integrazione della documentazione che sia stata eventualmente richiesta dal Comitato medesimo.

 

 

                                                                  Giuseppe Negro

 

Allegati n. 28